Neodločitev o liberalizaciji vizumskega režima za Kosovo ima podobne značilnosti kot francoski non-paper o širitveni politiki leta 2019, preložitev pristopnih pogajanj z Makedonijo in nedavni veto Bolgarije.
Kosovo v procesu vključevanja v Evropsko unijo (EU) zaostaja v primerjavi z drugimi državami Zahodnega Balkana. Nasploh izzive Kosova glede na njegovo perspektivo v EU lahko razdelimo na tri glavna področja: domača, ki vključuje izzive, povezane z vzpostavitvijo močnega gospodarstva, ki mladim zagotavlja delovna mesta in je sposobno konkurirati na trgu EU; zunanji, in sicer odnosi s Srbijo in nepriznavanje s strani 5 držav članic EU (Ciper, Grčija, Romunija, Slovaška in Španija); in tretje področje, notranji politični razvoj EU, kar vodi do njene nezmožnosti voditi dosledno in povezano politiko do Kosova kot je razvidno iz primera liberalizacije vizumskega režima. Kosovo je trenutno edina država v regiji, ki še ni zaprosila za članstvo in velja le za potencialno kandidatko za članstvo v EU.
- Makedonska pot do Bruslja: Izhod iz začaranega kroga / Malinka Ristevska Jordanova / gostujoči zapis
- Pristop k EU – premični cilj, ki se nenehno odmika / Dina Bajramspahić / gostujoči zapis
- Kdo sanja o evropskih sanjah v Srbiji? / Katarina Tadić / gostujoči zapis
Po drugi strani pa ima EU precej omejen dostop do Kosova zaradi petih držav članic EU, ki še ne priznavajo Kosova. Izjava o neodvisnosti Kosova iz leta 2008 je ustvarila novo situacijo za EU, ki je prisiljena oblikovati inovativen in občutljiv pristop k odnosom s Kosovom, da bi spoštovala stališča večine svojih članic in stališča petih držav, ki ne priznajo Kosova. Na splošno gledano, je bil to eden od ključnih dejavnikov, ki je do zdaj vplival na odnose med Kosovom in EU in na perspektivo Kosova do EU.
Stabilizacijsko-pridružitveni sporazum (SPS) kot ključni dogodek
Leta 2016 je Kosovo sklenilo pogodbene odnose z EU s podpisom stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma. Ta sporazum se razlikuje od drugih takšnih sporazumov, podpisanih z drugimi državami, ker gre le za sporazum z EU – kar je postalo mogoče z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe. Sporazum tudi določa: “v primeru, da zaradi neskladja Kosova pri izpolnjevanju svojih zavez, lahko EU sprejme ukrepe, ki se ji zdijo primerni, vključno z začasno ustavitvijo celotnega ali dela tega sporazuma“, kar kaže na asimetričnost med podpisnicami tega dokumenta. Vsekakor je stabilizacijsko-pridružitveni sporazum pomemben dosežek v odnosih Kosova z EU, saj je prvi sporazum, ki so ga vodje institucij proslavili kot ključni dogodek in, kar je še bolj pomembno, označili kot “potrditev perspektive EU glede Kosova”.
Za usmerjanje izvajanja stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma sta Kosovo in EU leta 2016 dosegli dogovor o evropski agendi reform (ERA). Ta dokument je temeljil na ključnih prednostnih nalogah, ki jih morajo izvajati kosovske institucije in so bile razdeljene na tri stebre: zaposlovanje in izobraževanje; dobro upravljanje in vladavina prava; konkurenčnost in naložbeno ozračje. Prvotno je bilo izvajanje sporazuma ERA načrtovano končati do konca leta 2017, vendar je bil ta datum zamujen zaradi počasnega izvajanja s strani kosovskih institucij. Omeniti je treba tudi, da je maja 2017 kosovska skupščina izglasovala nezaupnico vladi, kar je vplivalo tudi na postopek izvajanja.
Konec leta 2020 je bilo dogovorjeno, da se bo dokument ERA II začel izvajati v obdobju dveh let (2020–2022) z naslednjimi stebri: dobro upravljanje in vladavina prava, konkurenčnost, naložbe in trajnostni razvoj, zaposlovanje, izobraževanje in zdravstvo. Ključna razlika med tem in prejšnjim dokumentom je v tem, da ERA II ni ključna prednostna naloga med Kosovom in EU kot politični dialog na visoki ravni.
Skupaj so ti dokumenti Kosovu omogočili izvajanje institucionalnih reform in usklajevanje delov zakonodaje s pravom Evropske unije, čeprav je bil ta proces močno oviran in upočasnjen zaradi politične nestabilnosti, pomanjkanja soglasja in pogostih volitev (februarja 2021 se bodo državljani Kosova podali na volišča že tretjič od leta 2017). Kljub vsemu je EU uspela postati ključna sila v preobrazbi Kosova, ne samo zaradi pogojenosti v pristopnem procesu, temveč tudi zato, ker je EU še vedno največja finančna donatorka.
Olajšanje dialoga med Kosovom in Srbijo s strani EU
Po drugi strani pa so nekatera druga področja sodelovanja, kot je politični dialog, zasenčena. V praksi med EU in Ministrstvom za notranje zadeve in diasporo Kosova (MFAD) skoraj ni komunikacije. To je posledica političnih izzivov za EU, ki bi jih povzročilo takšno komuniciranje, glede na stališče petih držav, ki ne priznavajo neodvisnosti Kosova, in člen 2 Stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, ki navaja, da pogoji sporazuma ne pomenijo priznanja neodvisnosti Kosova niti s strani EU, niti s strani posamezne države članice (za tiste države, ki ne priznajo neodvisnosti).
Poleg tega je stabilizacijsko-pridružitveni sporazum edina platforma za razvoj političnega dialoga med Kosovom in EU. V skladu s členom 11.2 Pogodbe se EU in Kosovo dogovorita za sodelovanje v zunanji in varnostni politiki, kar bi celo EU morala omogočiti pomoč „sodelovanju Kosova v mednarodni demokratični skupnosti, če to dopuščajo objektivne okoliščine“. Vendar ta določba doslej še ni bila uporabljena, predvsem zato, ker ni bilo pobude EU.
V zadnjih letih je v komunikaciji med EU in Kosovom bistveno prevladoval dialog med Prištino (Kosovo) in Beogradom (Srbija), ki ga EU olajšuje. Ta proces se je nadaljeval leta 2020 in do zdaj je bilo že nekaj srečanj s posredovanjem posebnega predstavnika EU za to vprašanje, Miroslava Lajčaka. Strategija širitve EU, ki jo je Evropska komisija sprejela leta 2018, predvideva tudi pravno zavezujoč sporazum med Kosovom in Srbijo ter pristop obeh držav k EU.
Kljub vsemu se dialog, ki se je začel leta 2011, doslej še zdaleč ni izkazal kot preprost diplomatski poskus Unije. Eden ključnih izzivov tukaj je ostra razlika v pričakovanjih glede rezultatov dialoga med Kosovom in Srbijo. Medtem ko je končni cilj Kosova vzajemno priznavanje, se institucije v Srbiji ne strinjajo s tem stališčem. Poleg tega je poskušal hoditi po tanki črti z uporabo konstruktivne dvoumnosti v besedilih teh sporazumov, vključno z bistvenimi dokumenti, ki se nanašajo na občin z večinsko srbskim prebivalstvom na Kosovu, podpisani v letih 2013 in 2015.
Kljub dejstvu, da je bil dosežen napredek, izvajanje sporazumov, doseženih v dialogu v obdobju od leta 2011 do zdaj na splošno ni zadovoljiv, ker je bilo 20% sporazumov večinoma ali delno izvedenih, drugi 20% pa sploh ni bilo izvedenih. Potem ko leta 2018 ni bil dosežen bistven napredek in so menda bile razprave o izmenjavi ozemelj, se je dialog, ki je bil pod okriljem EU, znašel v slepi ulici in vsa srečanja so bila odpovedana, kar je močno prizadelo proces. Čeprav je dialog postal pomembna tema v komunikaciji med EU in Kosovom, je treba poudariti tudi, da je ta postopek zaradi svoje zapletenosti povzročil resne izzive za EU in visokega predstavnika Unije za zunanjo in varnostno politiko.
Širitvena politika EU v pretresu
Na splošno je treba povedati, da od leta 2016, ko je začel veljati stabilizacijsko-pridružitveni sporazum, ni bilo sprejetih nobenih pomembnih korakov v zvezi z evropskim povezovanjem Kosova. Kosovo je edina država na Zahodnem Balkanu, ki ni del procesa liberalizacije vizumskega režima z EU, zato so državljani Kosova še vedno izolirani. Čeprav je Evropska komisija v letih 2016 in 2018 priporočila liberalizacijo vizumskega režima in potrdila, da so izpolnjena vsa merila načrta, Evropski svet še ni sprejel dolgo pričakovane pozitivne odločitve. Nekatere države članice EU so nasprotovali takšni pozitivni odločitvi, ker Kosovo ni dovolj napredovalo na področju vladavine prava in boja proti korupciji. Nasprotno pa je nedavna raziskava pokazala, da približno 64% državljanov meni, da sta ključna razloga za to predsodki in diskriminacija s strani držav članic EU.
Na Kosovu je bilo veliko upanje, da se bo ta proces nadaljeval med nemškim predsedovanjem Svetu, ki se je pred kratkim končalo, no zaman – odločitev je bila spet preložena. Preložitev odločitve o liberalizaciji vizumskega režima je za mnoge na Kosovu znak pomanjkanja mehanizmov na ravni EU za premagovanje blokad, ki so jih naložile nekatere države članice, zato v tem smislu pomanjkanje napredka izhaja predvsem iz omejene zmožnosti EU za izvajanje kohezivne širitvene politike v regiji. Da bi premagala te ovire, ki izhajajo iz položaja posameznih držav članic, mora EU pokazati odločen pristop k svoji širitveni politiki, ki bi preprečil politizacijo tehničnih vidikov.
Znano je, da morajo države v regiji, vključno s Kosovom, izvesti velike institucionalne in pravne reforme na številnih področjih. Te reforme so potrebne za izgradnjo stabilnih demokratičnih struktur in okrepitev delovanja institucij, ki naj bi omogočile izboljšanje življenjskega standarda državljanov in vstop v EU.
Neodločitev o liberalizaciji vizumskega režima za Kosovo ima značilnosti, podobne francoskemu non-paper o širitveni politiki leta 2019, preložitvi pristopnih pogajanj z RS Makedonijo po podpisu Prespanskega sporazuma in nedavnem vetu Bolgarije. Mnogi so prepričani, da je ta razvoj tudi signal, da se širitvena politika premika s svojo hitrostjo in če bo sprejemanje odločitev o tej politiki v interesu posameznih držav članic dovoljeno, pridružitev Zahodnega Balkana k EU bo še naprej oddaljena perspektiva.
Državljani so optimistični
Na splošno je odnos kosovskih državljanov do EU še vedno zelo pozitiven. Nedavna anketa kaže, da 35% državljanov verjame, da bo Kosovo postala članica EU do leta 2025 (nekoliko neresnično), medtem ko je 9% odgovorilo, da Kosovo ne bo nikoli postalo članica EU. Lahko se sprašujemo, kako se bodo te številke spremenile, če bodo državljani Kosova še naprej priča neodločanju o liberalizaciji vizumskega režima in če v prihodnjih letih ne bo napredka pri pristopu k EU, predvsem pa kakšne bi bile posledice za EU kot reformna sila za kosovske institucije. Iz širše perspektive je tudi mogoče videti, da bi letargičen pristop k širitvi z državami Zahodnega Balkana negativno vplival na verodostojnost EU in njeno geopolitično vlogo v regiji kot celoti.
Ta spletni dnevnik je objavljen v okviru pobude “Zgodbe iz regije” ki jo izvaja Res publika v sodelovanju s Analiziraj.ba (BiH), Sbunker (Kosovo) Ne davimo Beograd (Srbija), PCNEN (Črna gora), Prlija (Hrvaška), Lupiga (Hrvaška), HAD (Slovenija) и СЕГА (Bolgarija).
Prosimo, pred komentiranjem ali prenosom preberete pravila. Opomba: Mnenja in stališča, izražena v tem članku, so avtorjeva in ne odražajo stališč Inštituta za komunikacijske študije ali donatorja.
